A aritmética do desequilíbrio previdenciário

Encerrado o exercício de 2025, o Regime Geral de Previdência Social (RGPS) registrou resultado negativo de R$ 317,2 bilhões, conforme o Relatório do Tesouro Nacional. O número confronta contribuições previdenciárias com despesa de benefícios, recorte distinto do orçamento da seguridade social do artigo 195 da Constituição, que agrega também COFINS e CSLL, e cuja apuração consolidada é objeto de controvérsia técnica de longa data. Somado ao regime próprio dos servidores civis e às pensões militares, o desequilíbrio previdenciário consolidado da União alcançou R$ 442 bilhões, ou 3,4% do Produto Interno Bruto. A despesa bruta do RGPS totalizou R$ 1,027 trilhão, correspondentes a 8,1% do PIB e a 42,9% de toda a despesa primária federal. Nenhuma outra rubrica orçamentária se aproxima dessa magnitude.

Trabalho com avaliação de planos de benefícios há tempo suficiente para saber que um resultado negativo, isoladamente, informa pouco. O que importa é a estrutura que o produz. O RGPS opera em repartição simples: não constitui reservas, e as contribuições de quem está em atividade financiam, no mesmo período, os benefícios de quem já se aposentou. O equilíbrio depende então de três variáveis: a razão entre contribuintes e beneficiários, a relação entre o benefício médio e o salário médio de contribuição, e a duração esperada do pagamento. Não há rentabilidade de ativos nem provisão matemática que compense o desajuste de qualquer uma delas, pela razão elementar de que não existe patrimônio acumulado a rentabilizar. Nas últimas décadas, as três se deslocaram em sentido desfavorável.

O Anexo de Projeções Atuariais que instrui a Lei de Diretrizes Orçamentárias documenta a inflexão. A fecundidade brasileira, de 6,3 filhos por mulher em 1960, caiu a 1,75 em 2010 e deverá estabilizar-se em torno de 1,66 em 2060, muito abaixo do nível de reposição. Na outra ponta, a expectativa de sobrevida aos 65 anos evoluiu de 12,8 anos em 1950 para 16,4 anos em 2020, com projeção de 21,1 anos em 2050. Cada aposentadoria concedida hoje será paga por período bem superior ao da geração anterior e custeada por contingente proporcionalmente menor de contribuintes. Em trajetória fiscal: a necessidade de financiamento do RGPS, estimada em 2,64% do PIB para 2026, deve alcançar 6,64% em 2060 e 11,59% em 2100.

A Emenda Constitucional nº 103, de 2019, ao instituir idade mínima permanente, ampliar o período básico de cálculo e substituir a reposição integral das pensões por cotas familiares, moderou a inclinação da curva. Não a reverteu: reformas paramétricas alteram o ritmo de acumulação do passivo, não a demografia que o gera. Entre 2021 e 2025, a despesa com benefícios cresceu 14,2% em termos reais, dos quais 11,6% decorrem da expansão do estoque, de 31,5 milhões para 35,2 milhões de prestações, e apenas 1,8% do valor médio real.

Chega-se ao ponto central. O artigo 201, § 2º, da Constituição veda que benefício substitutivo do salário de contribuição seja inferior ao salário mínimo. Cerca de 62% dos benefícios em manutenção do RGPS, algo próximo de 21,8 milhões de prestações, situam-se exatamente nesse piso, aos quais se somam os benefícios assistenciais de prestação continuada, projetados em 0,9% do PIB para 2027. A Lei nº 14.663, de 2023, determina a correção do mínimo pelo INPC acrescido do crescimento real do PIB apurado dois anos antes, com ganho real limitado a 2,5% pela Lei nº 15.077, de 2024, para o período de 2025 a 2030, em alinhamento ao teto de expansão da despesa primária da Lei Complementar nº 200, de 2023.

A sensibilidade dessa vinculação está mensurada no Anexo de Riscos Fiscais do PLDO 2027: cada R$ 1,00 de acréscimo ao salário mínimo eleva a despesa primária da União em R$ 413,2 milhões e a arrecadação previdenciária em R$ 8,2 milhões, com impacto líquido negativo de R$ 405,0 milhões. A razão entre os dois efeitos é da ordem de cinquenta para um. A contrapartida em arrecadação previdenciária é, portanto, marginal. Aplicada a elasticidade ao reajuste de 2026, que elevou o piso de R$ 1.518,00 para R$ 1.621,00, obtém-se ordem de grandeza próxima a R$ 42 bilhões de despesa adicional em regime anual. Desse total, cerca de R$ 26 bilhões correspondem à recomposição do INPC de 4,18%, acumulado entre dezembro de 2024 e novembro de 2025, e aproximadamente R$ 16 bilhões decorrem exclusivamente do ganho real de 2,5%.

É aqui que a leitura atuarial se distingue da orçamentária, e é a passagem do debate que mais me incomoda profissionalmente. Um ganho real concedido em determinado exercício não é despesa daquele exercício: incorpora-se à base sobre a qual incidirão todos os reajustes futuros e vale por toda a duração remanescente do estoque. Em terminologia atuarial, equivale a alteração de plano cujo custo de serviço passado se reconhece de forma imediata e integral, e não a revisão de premissa diluída no tempo. Sob taxa real de desconto de 4% ao ano e fator de anuidade da ordem de doze, compatível com o perfil etário do estoque, o valor presente do compromisso assumido em um único exercício aproxima-se de R$ 200 bilhões, e essa cifra é um limite inferior, pois considera apenas a massa fechada.

Há efeito adicional, mais silencioso. Benefícios no piso acompanham o salário mínimo, com ganho real; os superiores e o próprio limite máximo do salário de contribuição são corrigidos apenas pelo INPC. A consequência é a compressão progressiva da escala. Quando a Emenda Constitucional nº 41, de 2003, fixou o limite máximo do salário de contribuição em R$ 2.400,00, o salário mínimo era de R$ 240,00, nos termos da Lei nº 10.699, de 2003. A razão era de exatamente dez para um. Em 2026, com teto de R$ 8.475,55 e piso de R$ 1.621,00, ela caiu para 5,23, praticamente metade em pouco mais de duas décadas. O exercício de 2026 exibe o mecanismo em estado puro: os benefícios acima do piso e o próprio teto foram corrigidos em 3,90%, o INPC do ano civil de 2025, enquanto o piso subiu 6,79%. São 2,89 pontos percentuais de divergência em um único reajuste.

Um regime contributivo pressupõe correspondência, ainda que imperfeita, entre esforço de contribuição e prestação recebida. À medida que a distribuição converge para o piso, essa correspondência se dilui e o RGPS migra, de fato ainda que não de direito, de seguro social para transferência de valor aproximadamente uniforme. Reduz-se o incentivo à contribuição sobre parcelas superiores ao mínimo e eleva-se a alíquota de equilíbrio necessária. Entre 2021 e 2025, o salário mínimo real cresceu 10,1%, enquanto o valor médio dos benefícios avançou 1,8%.

Há ainda fragilidade no desenho da regra: o ganho real apoia-se no PIB de dois anos antes, comprometendo a despesa com base em desempenho pretérito, eventualmente quando a massa salarial já cresce abaixo do projetado.

Seria incompleto, e tecnicamente incorreto, tratar o custeio como variável exógena. Estudo de auditores da Receita Federal publicado em 2026 na Revista de Estudos Tributários e Aduaneiros, com dados de 2019, estima que, de cada R$ 100 potencialmente arrecadáveis pela Previdência Social, apenas R$ 44 ingressam efetivamente. Do hiato, R$ 28 decorrem de imunidades constitucionais, regimes especiais e tratamentos diferenciados previstos na própria legislação, R$ 22 de sonegação e R$ 6 de crédito lançado e não recolhido. Os autores consignam que parcela relevante das lacunas resulta de “escolhas institucionais incorporadas ao próprio desenho legal do sistema”.

O achado tem consequência direta sobre o argumento aqui exposto. A erosão da base contributiva não é fenômeno apenas demográfico. Decorre também da difusão de regimes como o MEI e o Simples Nacional, da pejotização nos estratos superiores de renda, em que a alíquota efetiva cai de forma abrupta, e de encargos sobre o emprego formal que o estudo situa entre 28,5% e 37% considerando somente a parcela previdenciária. Quem discute a sustentabilidade do RGPS apenas pela despesa examina metade da equação.

Nada do exposto autoriza a conclusão de que a valorização do mínimo seja socialmente indefensável. No caso dos benefícios rurais, ele constitui frequentemente a única renda monetária estável de municípios inteiros. Estimativas do DIEESE apontam incremento de R$ 81,7 bilhões na demanda agregada em razão do reajuste de 2026, com efeitos sobre a arrecadação que a sensibilidade estritamente previdenciária não captura. A disputa sobre a magnitude líquida do impacto é legítima e não se resolve por retórica.

O problema não reside no nível do piso, mas em exigir de um único parâmetro que cumpra, simultaneamente, três funções incompatíveis entre si: política salarial, política assistencial de garantia de renda e piso de um seguro social contributivo. Cada uma demanda regra de correção própria, custeio identificado e horizonte de avaliação distinto. Ao amarrá-las a um indexador único, o arranjo institucional brasileiro converteu toda decisão de política salarial em decisão previdenciária irreversível.

A escolha disponível não opõe o respeito devido aos aposentados à responsabilidade fiscal, e não se resume a uma disjuntiva. Ela se apresenta em três vias. A primeira contém o crescimento da despesa, por regra de indexação, por parâmetro atuarial ou por critério de concessão. A segunda amplia a base de custeio, revendo regimes diferenciados, imunidades e o tratamento tributário do trabalho, com os custos econômicos e distributivos que isso acarreta. A terceira é não decidir, e nesse caso o ajuste ocorre de todo modo, por deslocamento de recursos das demais políticas públicas, por crescimento da dívida e, no limite, pela corrosão inflacionária do próprio benefício que se pretendia proteger. Escrevo, portanto, não contra a valorização do piso, mas em favor de que ela seja decidida com o cálculo à vista. A aritmética atuarial não impõe soluções. Informa, com antecedência suficiente, o preço de cada uma delas.